2013年01月21日

【附属機関訴訟】17件の住民訴訟を提起。第1回口頭弁論は3月13日。

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地方自治法では、「付属機関」として条例で設置しなければならないとされているのに、要綱等だけで設置されている組織等が高槻市にあったので、住民監査請求したことを、以前ブログに書きましたが、高槻市監査委員は問題なしとする不当な監査結果を出しましたので、昨年12月15日の読売新聞北摂版で取り上げていただいたとおり、住民訴訟を提起しました。

住民訴訟では、17の組織等について提訴したのですが、裁判所から、それぞれ争点が違うので、17件を別の事件として扱うので補正せよとの指示があり、補正をしました。17件なので、印紙代(1件13000円)だけで約22万円。痛い出費ですが、しょうがありません。

この住民訴訟の第1回口頭弁論の期日が、3月13日13時10分から、大阪地裁1007号法廷となりました。ぜひ傍聴にお越しください。

以下は訴状です。

訴状
平成24年12月14日
大阪地方裁判所 御中
原告  北岡隆浩
被告  高槻市長 濱田剛史
附属機関損害賠償等請求事件(住民訴訟)

請求の趣旨

1 被告は、濱田剛史に対し、金395万7240円及びこれに対する本訴状送達の日の翌日から支払済みまで年5分の割合による金員の支払を請求せよ。
2 被告は、高槻市事業公開評価会に関して、公金を支出してはならない。
3 被告は、高槻市営バス営業所売上金不明事案特別調査員に関して、公金を支出してはならない。
4 被告は、高槻市特別顧問に関して、公金を支出してはならない。
5 被告は、高槻市交通部に関する特別改革検討員に関して、公金を支出してはならない。
6 被告は、高槻市高齢者虐待防止ネットワーク運営委員会に関して、公金を支出してはならない。
7 被告は、高槻市立障害者福祉センター運営協議会に関して、公金を支出してはならない。
8 被告は、高槻市採石等公害防止対策協議会に関して、公金を支出してはならない。
9 訴訟費用は被告の負担とする。
との判決を求める。


請求の原因

第1 当事者

1 原告は、高槻市の住民である。
2 被告は、高槻市の市長であり、市の執行機関である。
3 濱田剛史(以下「濱田」という。)は、弁護士であり、平成23年5月1日から現在まで、高槻市長の職にある。

第2 附属機関に関する法の定めと判例

1 地方自治法上の定め

地方自治法138条の4第3項は、「普通地方公共団体は、法律又は条例の定めるところにより、執行機関の附属機関として自治紛争処理委員、審査会、審議会、調査会その他の調停、審査、諮問又は調査のための機関を置くことができる。ただし、政令で定める執行機関については、この限りでない。」と定めている。
同法202条の3第1項は、「普通地方公共団体の執行機関の付属機関は、法律若しくはこれに基づく政令又は条例の定めるところにより、その担任する事項について調停、審査、審議又は調査等を行う機関とする。」と定め、同条2項は「付属機関を組織する委員その他の構成員は、非常勤とする。」と定めている。
同法203条の2第4項は、非常勤の職員の報酬及び費用弁償について、「・・・額並びにその支給方法は、条例でこれを定めなければならない。」と定めている。
附属機関が、独任制であるか合議制であるか、構成員が1人であるか複数であるかについては、法の定めはない。なお、自治紛争処理委員は、独任制の附属機関である。

2 判例

岡山地裁平成20年10月30日判決では、被告市長の臨時的“私的諮問機関”の主張を退けて、「行政執行の前提として必要な調停、審査、諮問、調査等を行う」機関として、地方自治法上の「附属機関」に該当し、報償金の支出違法は委員の役務により治癒されず、市長個人には違法支出を阻止すべき監督義務違反の過失賠償責任があるとした。
その控訴審判決である広島高裁岡山支部平成21年6月4日判決は、上記地判に対する市長側の控訴を棄却。これは不上告により確定した。
この高判の付加判示は、自治法上の附属機関の解釈には学説上争いがあるものの、住民の権利義務に影響を及ぼす権限行使の前提となる調停・調査等を行なう機関は、附属機関に当たることに疑問の余地はなく、設置無効の委員会委員の役務は報償金受給に値せず、しかも平成14年に要綱違法解釈の判例が3件出ていたことに鑑みれば、市長個人に公金違法支出にかかる過失が認められてしかるべきであるとした。
さいたま地裁平成14年1月30日判決の「争点2(本件懇話会の附属機関該当性)について」では、下記の判示がされている。
                記
(2) 法138条の4第3項は,「普通地方公共団体は,法律又は条例の定めるところにより,執行機関の附属機関として自治紛争調停委員,審査会,審議会,調査会その他の調停,審査,諮問又は調査のための機関を置くことができる。」と規定している。
この規定にいう「附属機関」とは,執行機関の要請により,行政執行のために必要な資料の提供等行政執行の前提として必要な審査,諮問,調査等を行うことを職務とする機関を総称するものであって,その名称は問わないものであり,また,そこにいう「審査」とは,特定の事項について判定ないし結論を導き出すために内容を調べること,「諮問」とは,特定の事項について意見を求めることを指す比較的広い外延を有する概念である。
更に,この規定は,附属機関は法律又は条例の定めるところにより設置することを要し,地方公共団体の長のそれより下位の行政の内部規律,例えば決裁により制定される要綱などで設置することを許さない趣旨を含むものと解される。附属機関の設置は,法令に特別の定めがない限り,各執行機関において規則,規程その他のめ,今後は,行政組織の一環をなす附属機関の設置は,すべて条例に定めなければならないこととする趣旨で本条が新設された経緯(昭和27年8月法律第306号)からみても,このように解するのが相当である。
(中略)
(4)・・・法138条の4第3項には,審査ないし諮問の目的や機関の存続期間についても何の限定もされていない以上,一定の事項についての提言をするまでの臨時的,一時的な住民参加型会議組織であるからといって,本件懇話会が附属機関に当たると解する妨げとはならないものというべき・・・

福岡地裁平成14年9月24日判決では、下記の判示がされている。

2 本件公金支出の違法性について
(1) 「まちづくり委員会」の性格
被告は,「まちづくり委員会」は地方自治法202条の3第1項が規定する「附属機関」ではなく私的諮問機関である旨主張する。
地方自治法によれば,普通地方公共団体の執行機関は,その担任する事項について調停,審査,審議又は調査等を行う附属機関を法律又は条例の定めるところによって設置することができると規定している(地方自治法138条の4第3項,202条の3第1項)。このことは,執行機関の附属機関を設置するには法律又は条例の定めるところによることを要し,附属機関が法律又は条例で設置されていない場合,附属機関の委員の任命行為は無効であって,委員に対する報酬等の支払いは違法である。
なお、福岡地裁では、同日に「若宮町教育施設適正化審議会」外2団体についての判決もあったが、いずれについても、条例に基づかず規則又は要綱で設置したことは違法であり、委員に対する報酬などの公金の支出も違法であるとし、町長には違法な公金支出を阻止しなかったものとして賠償義務があるとした。
  
第3 高槻市の違法な附属機関

被告は、以下の各項の組織を、実質的には地方自治法上の附属機関であるのに、条例に基づかず、要綱等により、設置した。

1 高槻市事業公開評価会
(1)設置目的等
本評価会は、「高槻版事業仕分け」とされている。市の事務事業の評価をより多角化し、客観性を担保することにより、既存事業の見直しを進め、以って効果的かつ効率的な市政運営の推進を図るために実施する市民等による事務事業の評価を行う機関とされている(甲1)。
評価の実施は、公開の場において、評価対象事業について、評価者と職員との質疑並びに評価者間の議論を踏まえた評価をコーディネーターのもとで行うものとされ、コーディネーターの役割は、質疑や議論が円滑に行われるよう進行管理を行い、評価者各自の意見の総括を行うこと、市長が対象事業を選定するにあたり意見等をすることである。
構成は、市民及び学識経験者からなる評価者6人以内及びコーディネーター1人である。
(2) 謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
金額 支払日
200,200円 平成24年11月 7日
63,700円 平成24年11月15日

2 高槻市営バス営業所売上金不明事案特別調査員
 (1) 設置目的等
本特別調査員は、市営バス営業所売上金不明事案に係る特別調査を行い、市長等に対し、同調査につき指導・助言等を行うとされている(甲2)。
(2) 謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は職務を行った時間に応じて支払われ、最低額は2時間以下で22,000円、最高額は4時間超で55,000円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
金額 支払日
891,000円 平成24年6月22日
352,000円 平成24年7月31日

3 高槻市特別顧問
 (1) 設置目的等
本特別顧問は、市長が市の重要な政策課題の解決及び行財政改革の一層の推進を図り、もって市政のさらなる発展と活性化に資するため、市政全般にわたり、有識者から政策的又は専門的事項に関し意見を聴取し、又は助言を求めるために設置されるものである(甲3)。
特別顧問の人数は7人以内である。
(2) 謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額15,000円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
業務履行日 金額 支払日
平成24年4月23日 75,000円 平成24年5月15日

4 高槻市交通部に関する特別改革検討員
(1) 設置目的等
本特別改革検討員は、市が行う交通部の組織体制及び人事制度運営その他市長が必要と認める交通部に関する改革について、専門的見地からの意見聴取等を行うことを趣旨として設けられ、市長等に対し、改革の専門的事項に関する指導及び助言等を行う者である(甲4)。
 (2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は職務時間に応じて支払われ、最低額は2時間以下で22,000円、最高額は4時間超で55,000円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
業務履行日 金額 支払日
平成24年7月12日 165,000円 平成24年9月14日
平成24年7月26日 132,000円

平成24年8月15日 165,000円 平成24年9月28日
平成24年8月28日 132,000円 平成24年9月28日
平成24年9月10日 132,000円 平成24年10月23日
平成24年9月18日 66,000円 平成24年10月23日
平成24年9月24日 132,000円 平成24年10月23日
平成24年10月1日 66,000円 平成24年10月23日

5 高槻市行財政改革懇話会
(1)設置目的等
本懇話会は、社会経済情勢の変化に即応した簡素で効率的な行財政運営を推進するに当たり、市が取り組むべき行財政改革の方策について幅広く意見を求めるため設置されるものである(甲5)。
所掌事務は、行財政改革大綱の見直し及び行財政改革の進捗状況に関し意見具申するものとされ、組織は、市議会議員、学識経験者、市民等の12人以内の委員で構成され、委員の互選による会長及び副会長を置く。
平成24年11月8日に本懇話会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成23年11月24日 81,900円 平成23年12月8日
平成24年2月23日 72,800円 平成24年3月8日

6 高槻市指定管理者選定委員会
(1)設置目的等
本選定委員会は、公の施設における指定管理者制度導入の適否を検討し、並びに指定管理者の候補者選定の公正性及び透明性を確保するため設置されるものである(甲6)。
所掌事務は、指定管理者制度の導入に関すること、指定管理者の公募に関すること、指定管理者の候補者の選定に関すること等である。
組織は、副市長を含め5人の内部委員及び学識経験者の外部委員3人以内の計8人以内の委員で構成され、政策財政部所管の副市長を委員長、他の副市長を副委員長とする。また、内部に市職員を構成員とする幹事会を置き、幹事会は、本選定委員会の所掌事務(指定管理者制度の導入に関することを除く。)について検討調整し、立案するとされている。
平成24年11月6日に本選定委員会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成23年9月20日 18,200円 平成23年9月30日
平成23年11月1日 27,300円 平成23年11月15日
平成24年5月21日 18,200円 平成24年5月31日
平成24年7月23日 9,100円 平成24年7月31日

7 高槻市地域情報化推進市民会議
(1)設置目的等
本市民会議は、高度情報化の進展に対応した市の地域情報化を適切に推進するために設置されるものである(甲7)。
所掌事務は、地域情報化計画の推進及び地域情報化に関し、協議し、助言を行うものであり、組織は、学識経験者、市民代表者及び企業関係代表者の外部委員と市長が適当と認める者(総務部長及び市長公室長の内部委員)7人以内の委員で構成され、委員の互選による会長及び副会長を置く。
平成24年11月9日に本市民会議は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成23年11月14日 45,500円 平成23年11月14日

8 高槻市入札等監視委員会
(1)設置目的等
本委員会は、第三者の意見を反映することにより、入札及び契約手続きの透明性の確保及び適切な執行をさらに図るために設置されるものである(甲8)。
事務は、入札・契約手続きの運用状況等に関すること、市発注工事のうち本委員会が指定した工事に関し一般競争入札等参加資格の設定基準や指名競争入札に係る指定基準等に関すること、市発注工事の入札・契約に関する再苦情申立てに係る申立て理由に関することについて審議を行い、必要に応じて市長に意見具申することである。
組織は、学識経験等を有する者3人の委員で構成され、委員の互選による委員長を置く。
平成24年11月9日に本委員会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成23年11月18日 27,300円 平成23年11月30日
平成24年2月10日 27,300円 平成24年2月22日
平成24年3月2日 27,300円 平成24年3月15日
平成24年5月11日 27,300円 平成24年5月23日
平成24年9月5日 27,300円 平成24年9月14日

9 高槻市老人ホーム入所判定委員会
 (1)設置目的等
本判定委員会は、老人ホームの入所措置の実施に資するため、福祉事務所に設置される機関であり、福祉事務所長は本判定委員会の報告を勘案して入所措置等を決定することとされている(甲9)。
所掌事務は、老人ホーム入所及び入所継続の要否の判定審査、入所を要しないとした者に対する在宅老人福祉対策事業の利用等の検討、その審議結果等の福祉事務所長への報告である。
組織は、保健所長、老人ホームの施設長、市医師会長、長寿生きがい課長及び地域包括支援センターの長又はこれら長からの推薦者並びに福祉事務所長が必要と認める者(老人福祉法現業員及び学識経験者)で、10人以内の委員で構成され、委員の互選による座長を置く。
平成24年11月13日に本判定委員会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成24年3月23日 27,300円 平成24年4月13日
平成24年7月27日 27,300円 平成24年9月28日

10 高槻市高齢者虐待防止ネットワーク運営委員会
(1)設置目的等
本運営委員会は、高齢者虐待防止ネットワーク運営事業(市内の関係団体、委員及び機関等で、高齢者虐待防止のための事業を円滑に推進するための組織)の効率的な運営を図るために設置されるものである(甲10)。
所掌事務は、ネットワーク運営及び管理、地域住民への広報及び普及活動の検討、関係者間での連絡網の形成、高齢者虐待防止策の検討、事業実施の評価及び見直し等である。
組織は、市民生委員児童委員協議会、市医師会、市コミュニティ市民会議、高槻警察、市消防本部、市社会福祉協議会などからの選出者の15人の委員で構成され、委員の互選による会長及び副会長を置く。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成24年2月27日 36,400円 平成24年3月15日

11 高槻市立障害者福祉センター運営協議会
(1)設置目的等
本運営協議会は、障害者福祉センター事業運営の効果的推進を図るために設置されるものである(甲11)。
所掌事務は、センター事業の運営及びセンター利用計画を協議することであり、組織は、学識経験者、市社会福祉協議会、障害者団体などからの選任者15人以内の委員で構成され、委員の互選による会長及び副会長を置く。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成24年4月27日 91,000円 平成24年4月27日

12 健康たかつき21推進会議
(1)設置目的等
本推進会議は、「健康たかつき21」を推進し又は進捗状況を把握するにあたり、学識経験者、保健医療関係者等の意見を求めるため設置されるもので、所掌事務は「健康たかつき21」の進捗状況について評価し、広範な分野から意見を述べるものである(甲12)。
組織は、市民代表、学識経験者、保健・医療関係者、教育関係者並びに関係団体及び議会からの代表者15人以内の委員で構成され、委員の互選による議長及び副議長を置く。
平成24年8月31日に本推進会議は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成24年2月21日 118,300円 平成24年3月8日
平成24年8月28日 109,200円 平成24年9月14日

13 高槻市予防接種運営委員会
(1)設置目的等
本運営委員会は、予防接種業務を円滑に推進することを目的に設置され、職務は、予防接種年間実施計画及び運営方法に関すること、使用ワクチンに関すること等について協議するものである(甲13)。
組織は、市医師会並びに大学附属病院及び大学医師会からの選任者7人の委員で構成され、委員の互選による委員長及び副委員長を置く。
平成24年11月9日に本運営委員会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成24年2月13日 36,400円 平成24年2月22日

14 高槻市予防接種健康被害調査委員会
(1)設置目的等
本調査委員会は、予防接種による健康被害の適正かつ円滑な処理に資することを目的として設置され、職務は、予防接種による健康被害に関し医学的な見地から調査を行うものである(甲14)。
組織は、市医師会、大学附属病院及び大学医師会、市保健所及び大阪府等推薦医師10人の委員で構成され、委員の互選による委員長及び副委員長を置く。
平成24年11月9日に本調査委員会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成23年9月26日 36,400円 平成23年10月 7日

15 高槻市地球温暖化対策実行計画協議会
(1)設置目的等
本協議会は、たかつき地球温暖化対策アクションプランを推進するため設置されるものである(甲15)。
所掌事務は、アクションプランの策定及び見直しに関し協議すること、アクションプランの実施に係る連絡調整等である。
組織は、学識経験者、産業等関係者、市民活動団体等の代表者、地球温暖化防止活動推進員、公募市民、関係行政機関その他市長が必要と認める者14人以内の委員で構成され、委員の互選による会長及び副会長を置く。
平成24年11月6日に本協議会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容(費用弁償を含む)は、次のとおりである。
開催日 金額 支払日
平成23年12月22日 72,800円 平成24年1月13日
平成24年2月10日 64,600円 平成24年2月22日
平成24年8月22日 81,900円 平成24年9月14日

16 高槻市採石等公害防止対策協議会 
(1)設置目的等
本協議会は、採石事業等に伴う公害の防止を図り、もって地域住民の生活環境の保全に寄与するため設置され、事業は、採石事業等に伴う公害の防止について協議しその解決を図ること、採石事業による採石、岩石及び土砂等の搬出入に伴うダンプ公害を除去するための調査及び研究を行うこと、採石事業関係行政機関との連絡調整に関すること等である(甲16)。
組織は、関係地区住民代表、関係行政機関の代表又はその構成員、関係市議会議員代表、採石事業者及び関連産業者代表等35人以内の委員で構成され、委員の互選による会長及び副会長を置く。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
謝礼金の額は、日額9,100円である。
支出内容(費用弁償を含む)は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成23年11月17日 36,400円 平成23年11月30日
平成23年11月25日 45,500円 平成23年12月8日
平成24年7月24日 101,340円 平成24年8月24日

17 高槻市障害児就学指導委員会
(1)設置目的等
本委員会は、児童、生徒の適正な就学を図るため、市教育委員会に置かれる機関であり、業務は、市立小・中学校に特別支援校内委員会を設置し、指導委員会に資料の提出を求め、これに基づき協議し、意見書を作成し、教育委員会に具申することである(甲17)。
組織は、市立小・中学校の教職員、市内の教育関係団体の代表者、関係行政機関の職員、専門医及び学識経験者20人以内で構成され、委員の互選による委員長及び副委員長を置く。
平成24年10月4日に本委員会は、廃止された。
(2)謝礼金の額及びその支出状況等
委員の謝礼金の額は、日額7,000円である。
支出内容は次のとおりであり、報償費で支出されている。
開催日 金額 支払日
平成23年10月7日他 49,000円 平成23年12月21日
平成23年12月1日他 28,000円 平成24年1月23日
平成24年1月16日 7,000円 平成24年3月15日
平成24年2月13日 7,000円 平成24年3月23日

第4 違法性

1 本件機関設置の違法性

第3記載の機関(以下「本件機関」という。)は、いずれも、実質的には地方自治法138条の4第3項が規定する執行機関の附属機関であるにもかかわらず、被告は、条例で設置しなかった。したがって、本件機関の設置は違法かつ無効である。

2 公金支出の違法性

支出が法律又は条例に基づくことを要することはいうまでもないところ,本件機関が執行機関の附属機関であるとすると,高槻市において制定されている「特別職の職員で非常勤のものの報酬及び費用弁償に関する条例」(甲18)が本件公金支出の根拠となるべきである。
しかしながら,本件機関は,法律又は条例に基づかない附属機関であって,本件公金支出は,「特別職の職員で非常勤のものの報酬及び費用弁償に関する条例」にその根拠を求めることはできず,他に本件公金支出を根拠づける法令はない。
したがって,本件公金支出は,法令に基づかない支出として違法であるというしかない。

第5 損害、賠償責任及び差止め

1 損害

別紙のとおり、第3記載の支出を合計すると、395万7240円となる。これが少なくとも高槻市の損害である。

2 賠償責任

市長・濱田は、弁護士であるから、本件機関が、地方自治法上の附属機関であることは容易に知りえたはずであり、少なくとも過失があったものといわざるをえない。
また、高槻市事業公開評価会、高槻市営バス営業所売上金不明事案特別調査員、高槻市特別顧問、高槻市交通部に関する特別改革検討員は、濱田が設置したものであるから、これらについては、故意又は重大な過失があったといわざるをえない。
したがって、濱田は,公金支出に対する指揮・監督権限のみならずその義務を有するところ,本件公金支出は第4記載のとおり違法であるのに,これを阻止しなかったから,上記損害につき賠償する責任がある。

3 差止め

高槻市事業公開評価会、高槻市営バス営業所売上金不明事案特別調査員、高槻市特別顧問、高槻市交通部に関する特別改革検討員、高槻市高齢者虐待防止ネットワーク運営委員会、高槻市立障害者福祉センター運営協議会及び、高槻市採石等公害防止対策協議会に関しては、未だ違法に要綱等で設置されているだけで、条例では設置されていないから、これらに係る違法な公金支出が、今後もされる可能性がある。したがって、原告は、これらにつき差止めを求める。

第6 監査請求

 原告は、平成24年9月18日に、高槻市監査委員に対し、本件機関に関する住民監査請求を行ったところ(甲19、20)、高槻市監査委員は、原告に対し、平成24年11月28日付けで監査結果を通知し(甲21)、これを原告は翌日の平成24年11月29日に受け取った。



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